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关于加快旧村旧房拆除复垦统筹推进新型农村社区建设的调研报告

发布时间: 2013-11-1    浏览量: 6474


内容提要:全市新型农村社区已经启动342个,建成民居37762套,占地约14668.2亩,其中占耕地10843.5亩。已拆除旧址4743.7亩(含废弃、闲置地),其中,搬新农户拆除旧房腾出土地约占1500亩。各县(市)拆旧复垦的政策措施逐渐完善,但从基层反映的实际情况看,一家一户做拆旧复垦工作十分困难。各地普遍遇到搬新少、搬新不拆旧、拆旧复垦难等问题,我们认为,这是农村宅基地管理不能适应新型城镇化推进的客观结果。为推进拆旧复垦工作,短期要:强化政府责任,制订拆旧复垦政策;转变建新思路,实施整村连片搬迁;申报落实土地整治项目,用好政策资金支持;长期要:完善功能配套,持续增强集聚效应;适应城镇化需要,健全农村宅基地管理;积极探索土地制度改革,尽快先行先试。

 

市政协人口资源环境委在去年调研的基础上,今年对我市旧村旧房拆除复垦(简称拆旧复垦)统筹推进新型农村社区(简称新社区)建设情况又开展了进一步调研。综合两次调研成果,对我市新社区建设和拆旧复垦整体协调推进情况、存在的主要问题及原因进行了梳理和分析,并提出统筹推进新社区建设和拆旧复垦的建议,现将有关情况报告如下

一、全市新社区建设与旧村旧房拆除复垦的基本情况

1.新社区建设基本情况

全市规划新社区556个,已经启动342个,占规划总数的62%;建成新民居37762套,相比去年调研时,新增10979套;累计入住12843户,相比去年调研时,新增4267户,入住率34%,提高2个百分点。

新社区建设规划水平逐渐提高,继去年提升了一些新社区规划的档次和水平后,今年实现了土地利用规划、村镇体系规划、新社区经济发展规划和建设规划“四规合一”,为新社区建设奠定了更加坚实的基础。各级政府对基础设施建设和农户建房投入了大量资金,2009年以来,全市累计投入建设资金11.5亿元,其中财政投入6.5亿元。出台了用地支持政策,明确新社区建设用地的办法、程序和途径。

通过新社区建设,推进新社区集聚式发展,改善了农村生活环境,促进了农民生产方式和生活方式的转变,增强了新型农村社区在新型城镇化中的战略基点作用,为我市实现“三化”协调发展提供了基础和条件,取得了阶段性成效。

2.拆旧复垦情况

理论和预期上,新社区全面建成后,全市将节约土地463495亩,节地率达到52.3%,但这需要一个长期过程。根据去年调研资料估算,全市已启动新社区占地面积14668.2亩。根据市农办提供的数据,全市已启动建设的342个社区中有227个是新占耕地,共占10843.5亩,新占耕地的比率,从启动社区数量看是66.4%,从所占土地面积看达到73.9%

从市农办提供的拆旧复垦数据看,已拆除旧址4743.7亩,比去年调研时增加了848.7亩。如果考虑到这个数字包含了村室、破学校、旧厂房、坑塘、畜舍等村内闲置、废弃易整理用地,仅从新社区建设搬新拆旧意义上讲,实际拆旧复垦面积会更少。

从搬新农户拆除旧房腾出的土地(不含废弃、闲置地)看,全市已拆旧复垦面积大约1500亩,已拆旧复垦面积与新占耕地面积的比例仅为13.8%。舞钢市的拆旧复垦通过城乡增减挂钩项目走,省国土厅定有硬性指标和任务,截至今年底,因15个新社区建设应归还挂钩指标1294亩,已拆571亩,搬新应拆旧房980户,已拆554户,而剩余723亩今年底肯定完不成,主要原因是某社区建设缓慢,对应两个行政村1000多户就不可能搬新拆旧;郏县已拆旧房640户,复垦323亩;叶县已拆旧房583户,腾出土地474.5亩,已复耕160亩;其它县(市)拆旧复垦较少。

再从拆旧复垦的政策措施看,各项举措逐渐完善。如签订拆旧协议;拆旧后,兑现奖补;旧房拆除验收合格,方可搬新入住或确权办证等。目前,省、市尚没有拆旧复垦统一政策,郏县、鲁山制订了专门政策,舞钢、鲁山、郏县对拆旧复垦给乡(镇)分解了任务,落实到具体地点,定时间、定目标、定责任。关于拆旧复垦奖励,县(市)对腾出土地的每亩给予乡(镇)从3000元到3万元不等的奖励或补贴。具体到农户,并无统一、明晰、具体的补偿、激励或约束规定,对农户拆旧,靠说服感化、靠群众觉悟、靠少量补偿,基层反映缺乏有力抓手和依据。

二、旧村旧房拆除复垦面临的主要矛盾和困难

1.搬新少。根据市农办提供的数据,全市新社区入住率为34%;根据我们调研汇总的数据,入住率达到40.7%,比去年调研时增加4.6个百分点。即使按最高比率计算,仍有22000多套房屋尚未入住,相应拆旧就少。

2.即使搬新未必能拆旧。其一,搬新户其旧房屋未必符合拆旧条件,传统上农村宅基地按照一子一户的原则管理,违反计划生育超生孩子长大后分户,在新社区买房,旧房不能拆。比如:舞钢市入住1654户,有674户符合宅基地划分条件,比例达到41%;仅鲁山董周乡入住新社区因符合分户条件而无法拆旧的就高达70%。其二,应拆农户拆旧积极性不高,要求旧房及拆旧补偿,对于应拆不拆农户缺乏制约措施。

3.拆旧分散,复垦难以集中连片。以叶县为例,腾出土地474.5亩,分散在23个社区,全市均存在相同情况。更有甚者,有的涉及新社区建设的增减挂钩项目,建新区占地100多亩,而其对应拆旧的行政村比较分散,腾不出足够的复垦空间,复垦的意义不大,但拆旧复垦的成本反而很高、难度很大。

三、原因分析及对问题的认识

1.新社区集聚功能有待提高。新社区基础设施不完善,社区服务功能不到位,后续管理资金缺乏,吸引力、集聚力不强,入住率偏低,新社区建设、向新社区集聚是一个渐进过程,旧址拆除同样需要时间。已启动建设的社区中,基础设施相对完备、具备辐射承载能力(达到“五通、六有、两集中”:通道路、自来水、电力、有线电视、宽带;有社区综合服务中心、学校、标准化卫生室、超市、科技文化活动中心、体育活动场所;垃圾集中收集、污水集中处理)、入住规模300户以上的社区仅有20个,初具规模、基本达到入住条件(道路硬化、通水通电、商业网点)的有116个,其余200多个尚不具备入住条件。

2.拆旧缺乏法律和政策依据。现行法律法规要求,多余宅基地应当收回,组织农村集体经济组织开展土地整理;农村用地整理,要尊重农民意愿,积极稳妥推进。实践证明,这对闲置地、废弃地尚可,而对于在没有解决旧房价值补偿及旧房拆除费用的情况下,仅靠与群众签订拆旧协议、靠群众觉悟、靠感化群众,虽有成效,但效果不是很理想。

3.缺乏拆旧复垦资金。资金需求有两方面,一是地上附属物补偿,主要是旧房;二是拆旧复垦费用。农村集体经济普遍乏力,县、乡财政支持能力十分有限,市财政尚没有对拆旧复垦进行补贴的政策。

4.相关政策不配套,部门职能不到位。体现在两方面:一是新社区建设上,涉农项目资金整合没有真正落实到位,项目条块管理,电业、水利、卫生、民政、住建等涉农项目难以捆绑使用,与新社区建设衔接不够。比如:我们调研的某两个社区,去年住房已经建成,一个不通电,一个水电均不通,搬进去的农户又搬回老村旧房。二是拆旧复垦上,通过增减挂钩和土地综合整治项目管理的拆旧区,其拆旧复垦虽然进展难度大,但有部门负责。而没有靠上土地项目的新社区,没有明确哪个部门对此负责,许多地方搬新应拆旧的基础数据都不清楚,县级农办的机构、编制、人员没有落实到位,综合协调职能没有充分发挥,影响工作开展。

5.对拆旧复垦重视不够,没定任务、缺乏激励、更无问责。对新社区建设,市委、市政府每年都会提出具体要求,但对于拆旧复垦从未提出具体明确的任务,也没像新社区建设那样有投入保障、目标考核及督导制度,基层存在畏难情绪,积极性不高,遇到困难停滞不前。而且,土地增值收益反哺农村机制尚未形成,腾出多余土地又不能用来招商引资或入股办企业获得更多受益,仅靠财政奖补,动力不足。

归结起来,目前拆旧复垦所面临的困难,是农村宅基地管理不能适应新型城镇化推进的客观结果。城镇化与新社区建设是一个循序渐进过程,而农村土地管理制度的滞后不能满足“三化协调”发展的需要。搬新权益缺乏保护,新社区房子没有房产证(舞钢除外),同时要农民拆旧上交老宅基地,群众情绪上不好接受。

四、促进拆旧复垦,统筹推进新社区建设的建议

目前,新社区建设、拆旧、复垦遇到了瓶颈,处于关键时期。若是零拆整建、零散搬迁,一户一户的腾退土地,拆旧工作难度大、费用高,腾出拆旧复垦空间需要很长时间,耕地占补平衡短期难以实现;若是整村推进,农户的经济条件、就业状况不同,没有项目和资金支持,难度同样很大。因此,既要立足当前,完善举措,切实解决好拆旧复垦遇到的现实问题,又要着眼长远,稳定方向,创新管理,探索城镇化过程中农村集体土地管理制度改革,为“三化”协调发展提供有力支撑。

1.强化政府责任,制订拆旧复垦政策。建议制订统一的拆旧复垦政策,明确拆旧对象,完善补偿政策,强化约束措施,加大复垦力度,使这项工作有章可循。在制订政策的基础上,根据各地新社区建设占地情况,弄清拆旧复垦潜力,细化各地拆旧复垦具体目标,并把拆旧复垦纳入政府责任目标考核,定期检查通报,加大资金投入力度,尽快兑现市级奖补资金,破解资金难题。

2.转变建新思路,实施整村连片搬迁。建议市委、市政府明确新社区建设、拆旧、复垦的指导思路,因地制宜,分类推进,经济基础好、整合潜力大的可以撤村并点、整村推进;暂时不具备条件的应从旧村改造入手,在原村庄基础上整治,避免耕地浪费。优先推动城镇、产业集聚区周边等经济条件好、有项目支撑的村庄,实施整村搬迁;重点整合具备连片复垦潜力的村庄,结合旧村改造、危房改造等政策,鼓励少数未购房户向新社区搬迁入住,争取尽早连片复垦;组织动员零散入住群众拆旧复垦,耕种收益归自己,待条件成熟,再实施整村或连片搬迁复垦;停止启动边远山区、条件不成熟、规划布局不科学的新社区。

3.申报落实项目,用好政策资金支持。土地综合整治项目为解决新社区合法用地、实现耕地占补平衡、缓解拆旧复垦资金难题,提供了一个解决途径。根据国土部门提供的资料,2011年以来,我市共申报备案70个土地综合整治项目,规划拆旧复耕面积45548亩,拆旧区预算投资53121万元,项目拆旧区进展十分缓慢。既然零散拆旧不能“全面开花”,那么应该重点推进,严格落实土地整治项目,至少实现新社区建设自身的用地平衡,尽早解决新社区建设占新地、没节地的尴尬局面。

4.完善功能配套,持续增强集聚效应。进一步提升新社区建设规划和经济发展规划,整合涉农资金,拓宽筹资渠道,完善基础设施和服务功能配套。切实实施经济发展规划,强化产业支撑,持续增强新社区中心集聚功能,为拆旧复垦持续注入资源和活力。

5.适应城镇化需要,健全农村宅基地管理。对于搬新拆旧的,及时颁发集体土地使用权证和房产证;对于只拆旧不建新、腾退出多余宅基地的,应给与政策或资金激励;对于以往多占宅基地的,应摸清底子,加强监管,实时拆旧复垦;鼓励以村集体经济组织为主体,开展建设用地整理,对于节约出来的指标,建立收益返还机制,释放农村集体经济组织和农民的积极性。

6.积极探索土地制度改革,尽快先行先试。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、《国土资源部河南省人民政府共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》、《河南省人地挂钩试点工作管理办法》等文件为我市创新农村集体土地管理,探索土地制度改革提供了政策依据。建议市委、市政府向中央、省争取建立农村土地管理制度改革试点,以人地挂钩政策为突破,以指标交易平台为纽带,探索建立城乡统一的土地市场,以实现农村经济发展、新社区建设、拆旧复垦的良性循环。

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