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关于我市中心镇规划建设情况调研报告

发布时间: 2012-9-29    浏览量: 5079


关于我市中心镇规划建设情况
调  研  报  告
(2012年6月)
平顶山市政协调研组
 
    根据市政协年度工作安排,5月下旬至6月上旬,由市政协经济委员会牵头,组成由民革平顶山市委、民进平顶山市委、市住房和城乡建设局、市规划局、市国土资源局和市政协研究室参加的调研组,在市政协副主席史正廉同志的带领下,就我市中心镇规划建设情况进行了调研。调研组先后实地查看了郏县安良镇、宝丰县石桥镇、鲁山县下汤镇、汝州市寄料镇、舞钢市枣林镇、叶县任店镇等中心镇规划建设情况,分别听取了各县(市)关于中心镇规划建设情况的介绍,并与各中心镇和县直有关部门负责同志进行了座谈。现将调研情况报告如下:
    一、中心镇规划建设的基本情况
    我市确定的中心镇汝州市9个、宝丰县5个、郏县8个、鲁山县6个、叶县8个,以上共36个;加上舞钢市按照城乡一体化的要求,确定的4个中心镇,全市共有中心镇40个。
从调研总的情况看,40个中心镇大部分在2009年前后已编制了总体规划。因当时规划编制水平较低,2011年9月全市推进城镇化建设工作会议之后,市规划局组织人员对40个中心镇的规划进行了评审,提出了修改意见;各县(市)又重新委托水平较高的规划编制部门正在对规划进行修编,目前还处于修编、衔接、评审过程中,多数尚未履行法定审批手续,预计年底前这项工作可以全部搞完。
    从规划的内容上看,各中心镇基本上是根据全市推进城镇化建设工作会议的要求,按城镇总体规划、土地利用总体规划和产业发展规划“三规合一”搞的,而且多数中心镇还实行了城镇总体规划、控制性规划和修建性详细规划(中心区、启动区)“三规合一”。
    从资金投入上看,由于乡镇财政相对困难,这次中心镇规划的修编完善、提高规划水平工作,各县(市)都投入了相当多的资金。如舞钢市全部由市财政支出,鲁山县今年财政预算安排了1200万元,叶县每个镇补助150万元。据乡镇的同志反映,每个中心镇规划修编支出大体上在150~200万元左右。
    从规划修编承担单位看,原来的规划编制单位多为省内的郑州、南阳、周口、漯河等资质较低的单位,这次修编大多委托清华大学、同济大学、天津大学、重庆大学、山东大学、郑州大学的规划院编制,也有乡镇聘请广东、深圳的规划设计单位担纲,规划水平明显提高。
    从实施情况看,由于城镇建设规划尚未履行法定审批手续,多数中心镇在建设中基本上是按照原有的规划,结合现在的规划,在道路改造加宽、路灯安装、环境绿化、供水设施建设等方面开展了一些工作。有些中心镇为规划进入镇区的行政村建成了一批新民居,如郏县的安良镇、宝丰的大营镇、舞钢枣林中心镇的枣园社区;有的中心镇利用原国有企业的闲置土地进行了商业性开发,如汝州市寄料镇利用原洛阳工装分厂的土地正在开发一个2万人口的新社区;有的中心镇利用“招拍挂”的形式,出让国有土地使用权进行商业开发,如鲁山县下汤镇。
    二、中心镇规划建设中存在的主要问题
    一是规划修编工作进展不够平衡。如汝州市9个中心镇,其中寄料镇总体规划已经汝州市政府批准,有7个中心镇的总体规划已上报汝州市政府待批。宝丰县的商酒务、大营、闹店、石桥、赵庄5个中心镇的总体规划,宝丰县政府已正式批准实施。而有的县的中心镇规划修编工作还没展开,有的中心镇规划修编还处于编制阶段或专家评审阶段。
    二是产业发展规划的支撑作用亟待加强。在调研中,我们有一个初步的认识,感觉到中心镇规划修编工作,城镇规划建设考虑的多,而如何发展则考虑的少;空间布局考虑的多,产业发展支撑考虑的少。如果缺乏产业的发展、产业的支撑,中心镇的建设将失去依托,将会成为无源之水、无本之木。
    三是修建性规划、城市设计趋同化。我们看了一些中心镇的此类规划,大部分比较类同,如大马路、大广场,房屋多数为欧式、简欧式设计。如何传承当地的民居建筑特点,如何保留当地的文化发展特点不够鲜明。
    四是实施进度与市委、市政府确定的目标差距很大。去年,全市推进城镇化建设工作会议上,市委、市政府要求:“到2015年,36个中心镇综合开发率要达到50%以上,基础设施和公共服务设施基本完善”。从目前的情况看,绝大部分中心镇的综合开发工作尚未启动,完成这一目标,任务非常艰巨。
    五是政策宣传、干部培训工作任务繁重。全市推进城镇化建设工作会议上,赵书记提出了中心镇建设要按照“适度规模、科学规划,产业为基、突出特色,生态宜居、完善设施,招商选资、市场运作”的工作思路,其核心一条是要将镇区的集体建设用地,通过征购转变为国有建设用地,然后通过“招拍挂”的方式,出让国有土地使用权,由房地产商进行商业开发,使镇区的房屋成为可自由买卖转让的商品房。乡镇干部对此一般都缺乏足够的政策知识,由哪个部门来操作,操作的程序是什么,基本上没有多少了解。
    六是乡镇财政困难,连搞规划的钱大头也需县里拿,无力启动中心镇的建设。
    三、加快中心镇建设的建议和想法
    加快中心镇的规划建设是一项系统工程,涉及方方面面的工作,一定要统筹兼顾,突出重点,扎扎实实抓好各方面的工作。调研组认为,当前一定要认真抓好以下几项工作:
    (一)突出特点,体现特色,认真研究论证好产业发展问题。放眼世界各地,任何一个城市、任何一个城镇,其发展都有赖于产业发展的支撑,没有产业支撑的城市只能是一个死水一潭的城市。因此,搞好中心镇规划建设的首要任务是要结合各中心镇产业发展的特点,研判今后产业发展的长远趋势,确定中心镇今后在产业发展上的思路和重点。一个中心镇发展的重点应不要过多,要有所为有所不为,切实把重点产业做强做大、做出特色。这次调研中我们听到不少乡镇的同志反映,现在乡镇发展的重点不突出,特色不明显。我们一定要补上、补好这一课,宁可规划晚点审批,也一定要把这项工作论证好、规划好。
    (二)高起点、高水平完成规划修编工作。所谓高起点,就是说在规划修编中要把应该考虑的项目(如污水处理、垃圾收集处理等)都要考虑进来,即使现在做不成,也要把建厂的位置和管线铺设的地方预留下来;所谓高水平,就是说现在制订的规划,应研究、遵守世界各地城镇发展的普遍规律,科学安排空间布局、科学安排生产居住环境、科学布置各种管线网络、科学规划设计居住户型、科学规划使用建筑材料,充分考虑城镇的逆向发展问题,充分考虑当地元素(如文化传统、明清民居保留、古旧街道保护)等问题,确保规划30-50年不落后。
    (三)适当考虑中心镇区吸纳附近村进镇问题,减少新型农村社区的数量。调研中不少乡镇的同志反映,中心镇要求达到3万人口以上的规模,不并村进镇短时间内难以做到。建议适当扩大中心镇建设规划面积,减少农村新型社区数量,将镇区附近的行政村并入镇区发展。我们认为这个建议是比较合理的,也是完全必要的。建议市委、市政府组织市住房和建设管理部门、农村新型社区建设管理部门对此进行调查、论证,对原有规划进行必要的调整和完善。这样做既有利于扩大中心镇的集聚规模,又可减少建设用地,还能节约不少基础设施和公共服务设施方面的投资,可谓一举多得。
    (四)搞好土地法规划政策的宣传和乡镇干部的培训。现在中心镇区建设用地基本上还是走的老路子,即主要是在集体建设用地上进行商业开发,也就是我们常说的小产权房。至于镇区开发怎样走“招拍挂”的路子,在乡镇干部脑海中基本上还是一个空白。因此,建议市、县两级政府应组织有关部门认真宣传法规政策,对乡镇干部特别是书记、乡镇长和分管此项工作的镇、所干部,以及相关站所干部进行全面系统的培训。让他们弄清楚、搞明白,基本农田占用需要什么手续,由哪一级审批;农用地转用需要怎么审批,由哪一级审批;什么是土地占补平衡,怎样才能增加“补”的指标;什么是城乡建设用地增减挂钩,怎样才能用好这一政策;每年土地审批有多少批次,需交纳哪些费用,提供什么材料;集体建设只能用于哪些方面项目的建设;集体建设用地怎样通过政府收购储备,实行公开“招拍挂”出让;哪些项目可以使用国有划拨供地方式,哪些项目必须通过“招拍挂”出让供地方式;这些供应方式有哪些环节、需要什么材料(文件),由哪个部门操作,等等。
    (五)尽快出台支持中心镇建设的配套政策。一是建议市、县两级政府出台土地出让金留中心镇使用的政策,即:土地出让金净收益,除按政策统一集中的外,其余净收益部分全部留给中心镇,用于基础设施和公共服务设施建设;二是开征城市基础设施建设配套费,据了解现在乡镇基本上没有开征这项费用,建议按程序报批,同意40个中心镇开征这项费用;三是建议县级政府调整完善中心镇的财政体制,即:实行“核定收支基数,超收部分百分之七十或百分之八十归乡镇使用,一定五年不变”的体制,扩大乡镇财政撬动、吸聚民间资本进入中心镇建设的能力;四是赋予中心镇政府县级政府的经济、社会管理权限;五是凡入镇居住、就业的居民,不分城市、农村户口,在养老保险、医疗保险和就业、就学等方面实行同一标准;六是市、县两级财政每年应安排一定数量的资金,对中心镇建设实行以奖代补;七是研究梳理涉农资金用于中心镇建设的具体办法,建议市、县两级政府都要对能用于中心镇建设的涉农资金项目,如交通、土地整理、农网改造、饮水工程、农村危房改造等,确定专人,确定项目内容,帮助中心镇向上申报项目;八是协调金融部门出台支持中心镇建设的融资措施。
    (六)理顺乡镇站所的管理体制,增强中心镇的协调力、执行力。目前,中心镇的管理办事机构大致可归为四类:第一类是县直有关部门设在乡镇的事业单位;第二类是县垂直管理部门设在乡镇的机构;第三类是金融机构设在乡镇的营业所;第四类是乡镇直属事业单位。前三类机构“权在县里、钱在线里、责在镇里”,“条强块弱”现象比较突出。加之,镇里在土地、规划、建设很多方面并没有执法权,很多事情乡镇是有心办而无权办。此外,现在乡镇的机构主要是考虑服务“三农”工作设置的,而中心镇的建设则与此要求完全不一样。因此,市、县两级政府有关部门应统筹考虑、妥善解决这一问题。对于土地、规划、建设、市场管理等方面的执法问题,可考虑由县级有关部门委托乡镇政府执法;对县直部门设在乡镇的办事机构,建议县级政府下文明确实行两重管理体制;对垂直部门设在中心镇的办事或营业机构,县垂直管理部门应出台文件,明确其服务中心镇建设和发展方面的职责。
    (七)加快乡改镇步伐。市里确定的40个中心镇中还有6个为乡的建制,据有关部门反映,现在许多政策(如土地出让政策)只有镇能享受,而乡不能享受。建议要尽快完成这6个乡改为镇的工作,为中心镇的建设创造最基本的条件。
    (八)搞好中心镇规划建设人才的培养和引进。过去我们的乡镇多数都没有编制过系统、完整的建设规划,这方面管理人才、技术人才都很缺乏。建议县级人民政府和乡镇政府,要高度重视此项工作。一方面,可以选择有一定基础(包括文化水平和从事这方面工作的实践)的年轻人送到有关大学,进行系统的培训;另一方面,在编制空缺时,可以公开招聘一部分这方面专业毕业的大学生、研究生,充实到有关管理岗位。
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